2019年11月12日，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理、國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長劉鶴主持國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議并講話，強(qiáng)調(diào)未來三年是關(guān)鍵的歷史階段，要落實(shí)好國有企業(yè)改革頂層設(shè)計(jì)，抓緊研究制訂國有企業(yè)改革三年行動方案，明確提出改革的目標(biāo)、時間表、路線圖。在推進(jìn)混合所有制改革等方面完善激勵機(jī)制、提高勞動生產(chǎn)率和資金回報(bào)率。這是中央對國企混改的重大戰(zhàn)略部署。對于廣大民營企業(yè)而言，應(yīng)當(dāng)如何理解中央的政策精神；民營企業(yè)在混改中會遇到怎樣的障礙，應(yīng)當(dāng)選擇怎樣的博弈策略呢？

 

相關(guān)政策明確了國企混改對象范圍與實(shí)施方式

　　黨的十八屆三中全會做出了國有企業(yè)實(shí)行混合所有制改革的重大戰(zhàn)略部署。一系列國企混改相關(guān)政策文件相繼出臺，明確了國企混改的重點(diǎn)、實(shí)施方式等。國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（2015年8月24日）中提出，主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，并著力推進(jìn)整體上市等。

　　國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（2015年9月23日）中，著重指出了國企實(shí)施混改的主要方式和途徑，其中將“直接引入非國有資本（包括外資）”，即通過鼓勵非國有資本投資主體出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組，參與國有控股上市公司增資擴(kuò)股，作為混改的最主要途徑。

　　據(jù)相關(guān)政策文件，混改的對象和范圍包括處于廣大競爭性領(lǐng)域，甚至一些壟斷性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國企；而且，將引入民營資本作為混改最重要的途徑，這對準(zhǔn)備參與混改的民營企業(yè)來說的確是一次難得的機(jī)遇。

 

混改過程中的博弈分析

　　從本質(zhì)上說，國企的混改就是國有資本與非國有資本在一個企業(yè)組織中的充分融合。盡管從政策層面上鼓勵兩類資本的融合，但從這個定義也不難看出，在混合過程中必然存在兩類不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)主體之間的合作與非合作的博弈。

　　（一）混合中的合作博弈

　　國有與非國有產(chǎn)權(quán)主體在混合時，必然首先考慮雙方的稟賦狀況。如果各自的稟賦具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，則雙方就傾向于合作。下表系統(tǒng)整理了兩類產(chǎn)權(quán)主體的稟賦狀況（參見下表1）：

　　從表1可以看出，兩類產(chǎn)權(quán)主體在稟賦上互有優(yōu)勢和劣勢。

　　從優(yōu)勢上看，國有產(chǎn)權(quán)主體的優(yōu)勢主要在于政府及其他國有機(jī)構(gòu)的支持，以及國有企業(yè)所占據(jù)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢；而非國有產(chǎn)權(quán)主體的優(yōu)勢則主要在于更適應(yīng)市場的企業(yè)制度，較短的委托---代理鏈條和較低的企業(yè)治理成本，以及企業(yè)家精神等方面.

　　從劣勢上看，國有產(chǎn)權(quán)主體主要是目標(biāo)的多元化、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、治理結(jié)構(gòu)僵化，由于委托---代理鏈條長而企業(yè)治理成本高，甚至國有產(chǎn)權(quán)主體的行為會受到來自國家戰(zhàn)略的約束；而非國有產(chǎn)權(quán)主體則主要是面臨著包括政策、融資和市場等并不公平的外部環(huán)境。

　　國有產(chǎn)權(quán)主體的優(yōu)勢恰是非國有產(chǎn)權(quán)主體的劣勢，非國有產(chǎn)權(quán)主體的優(yōu)勢恰又是國有產(chǎn)權(quán)主體的劣勢，兩者之間存在著客觀的互補(bǔ)性。正因?yàn)檫@兩類產(chǎn)權(quán)主體的稟賦互有補(bǔ)充，從而產(chǎn)生了合作的意愿，形成了混合所有制的客觀基礎(chǔ)。

　　（二）混合過程中的非合作博弈

　　盡管兩類主體都有混合的意愿，但在混合實(shí)施過程中，各自都會選擇符合自身利益的博弈策略，從而又會形成各種非合作的博弈狀態(tài)，并成為兩類主體間博弈的常態(tài)。

　　所謂兩類產(chǎn)權(quán)主體的非合作博弈策略，即不同產(chǎn)權(quán)主體一旦達(dá)成合作契約，就會進(jìn)入合作的具體操作階段，每一方都會依據(jù)各自的稟賦和約束條件選擇自己的博弈策略，而這種策略更傾向于非合作的博弈。

　　第一，國有、非國有產(chǎn)權(quán)主體的策略選擇與國家約束。

　　國有企業(yè)作為國家控制的特殊企業(yè)其戰(zhàn)略定位反映了國家對國企的基本認(rèn)識和主張，這也正是國企擁有制度優(yōu)勢的來源。盡管倡導(dǎo)國企要實(shí)施混合所有制改革，已經(jīng)將國企改革從經(jīng)營層面深入到了產(chǎn)權(quán)層面，但針對國企的定位并沒有因此而根本改變，在推進(jìn)混合所有制時仍然必須滿足以下的基本要求：保住國有資本在社會資本結(jié)構(gòu)中的總量和比例；保住國有經(jīng)濟(jì)在一些涉及國計(jì)民生的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的控制；避免國有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)交易過程中的流失；借助民營資本改善國有企業(yè)的治理與經(jīng)營效率。在此“紅線”式的硬約束下，國企混合所有制改革的策略選項(xiàng)實(shí)際上是有限的。在這個既定的邊界內(nèi)，國有產(chǎn)權(quán)的減量化改革是不可取的，無論什么樣的混合所有制都需要保證國有產(chǎn)權(quán)的增量擴(kuò)張；國有經(jīng)濟(jì)在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域大規(guī)模退出是不可取的，任何改革都須保證國有經(jīng)濟(jì)的影響力和控制力；由于產(chǎn)權(quán)交易過程通常成為國有資產(chǎn)流失的重要方面，因此，涉及更多的國有產(chǎn)權(quán)交易的改革是須警惕的，國有產(chǎn)權(quán)與非國有產(chǎn)權(quán)簡略相加的混合改革是被認(rèn)可的。在企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)安排上，盡管企業(yè)高管的選任權(quán)依然掌握在國家和政府的手里，但鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)主體的主動參與，實(shí)現(xiàn)“鯰魚”效應(yīng)，提升企業(yè)的治理和管理效率是樂見的。相對于國企，國家對非國企基本不存在戰(zhàn)略約束，它們的選擇約束更多地來自于對自身利益的考量。由此我們不難看出，在實(shí)施混合所有制時，國企并不能夠隨意進(jìn)行，國家的戰(zhàn)略主張從根本上劃定了其行為的邊界。

　　第二，國有與非國有產(chǎn)權(quán)主體策略選擇的產(chǎn)業(yè)組織約束。

　　由于目前許多國有企業(yè)集中分布于基礎(chǔ)性壟斷行業(yè)，而民營企業(yè)則主要分布于廣大的競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。這些壟斷行業(yè)除了因自然壟斷形成的技術(shù)性進(jìn)入壁壘外，還存在著大量制度性和策略性進(jìn)入壁壘。處于壟斷領(lǐng)域的每一家國有企業(yè)都有著巨大的規(guī)模，形成了難以超越的市場勢力，而且，各個壟斷產(chǎn)業(yè)中的國有企業(yè)也已形成一個個利益共同體。在巨大的壟斷利益驅(qū)使下，它們會竭力維護(hù)已有的特權(quán)而排斥異己。對于處于廣大競爭性領(lǐng)域的非國企來說，它們渴望早日進(jìn)入這些壟斷產(chǎn)業(yè)，也十分樂見與壟斷性國企達(dá)成合作的契約。但是，正是由于這些產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘，大大地減緩了它們進(jìn)入的步伐，也影響到混合所有制的推進(jìn)。

　　第三，國有與非國有產(chǎn)權(quán)主體策略選擇的融資約束。

　　從企業(yè)融資角度看，我們不妨先假定目前某一國有企業(yè)有一個投資項(xiàng)目，項(xiàng)目需要投資額為I，企業(yè)自有資本為C，假定I＞C，企業(yè)因此需要融入I－C的外來資本（我們假設(shè)I－C至少能夠體現(xiàn)一定的控制權(quán)，以保證混合所有制定義的成立）。這時，企業(yè)可有多種選擇，比如從銀行貸款、上市發(fā)行權(quán)益和引進(jìn)民間資本。由于國有企業(yè)通常可以持續(xù)地獲得銀行低息貸款，從而廉價地使用大量資金，還不會失去控制權(quán)；或者通過證券的溢價發(fā)行而直接融入更多的資本，由于面向市場公開發(fā)行的股本具有分散性，單個股東的控制權(quán)就微乎其微；而吸收非國有資本因?yàn)橐艞壊糠制髽I(yè)的控制權(quán)通常成為最后的選項(xiàng)。對于非國企來說，國企的融資優(yōu)勢是它們與國企合作的最大誘因，許多實(shí)例也表明，正是由于與國企組建了混合所有制企業(yè)，非國企的資金困境迅速得到了解決。當(dāng)前，由于存在銀行和資本市場更廉價的資金供應(yīng)，已經(jīng)產(chǎn)生了國企對非國企的資本“擠出效應(yīng)”，正是這一“擠出”減弱了國企推進(jìn)混合所有制的主動性和積極性。

　　第四，兩類產(chǎn)權(quán)主體在控制權(quán)安排上的博弈

　　在國有與非國有產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的混合階段，還必然出現(xiàn)因股權(quán)比例大小而形成的在控制權(quán)安排上的博弈。這里可以設(shè)想會出現(xiàn)兩大類產(chǎn)權(quán)主體的混合狀態(tài)：一類是一個國有大股東與眾多非國有小股東的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一類是一個國有大股東與幾個非國有大股東的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

　　（1）一個大股東與眾多小股東結(jié)構(gòu)下的博弈

　　目前幾乎所有已經(jīng)實(shí)施混合所有制的企業(yè)都采用了國有股為大股東，其他非國有股東為小股東的模式，國有股東按照商法規(guī)則自動獲得了更大的控制權(quán)，這就會與擁有較少控制權(quán)的非國有股東發(fā)生種種糾葛和博弈。如果非國有產(chǎn)權(quán)主體在混合中長期不能獲得一定的控制權(quán)和滿意的收益，這種合作并不能夠持續(xù)下去，最終可能退出，或者即便勉強(qiáng)維持也會造成很高的代理成本。因此，這類混合所有制企業(yè)能夠維持的前提條件必須是，國有大股東有能力也愿意為非國有產(chǎn)權(quán)主體授讓大于其機(jī)會成本的參與性利益。

　　（2）多個大股東結(jié)構(gòu)下的博弈

　　如果在實(shí)施混改時企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)是多個大股東共存，那么，這些大股東之間必然存在相互博弈。首先會出現(xiàn)的博弈可能是大股東們都會選擇在監(jiān)督管理層時相互推諉，大家都希望其他股東實(shí)施監(jiān)督，自己“搭便車”，結(jié)果就造成公司的監(jiān)督缺失，這對公司運(yùn)營是非常不利的。當(dāng)然，也有可能出現(xiàn)多個股東采取合作博弈，比如組成控制聯(lián)盟或控制集團(tuán)對公司治理產(chǎn)生影響。所謂控制聯(lián)盟指公司內(nèi)若干大股東經(jīng)過協(xié)商組成具有共同決策權(quán)和控制權(quán)的聯(lián)盟，這將產(chǎn)生有助于降低代理成本的正效應(yīng)。

 

影響混合所有制企業(yè)控制權(quán)的其他因素

　　股權(quán)的性質(zhì)和股權(quán)結(jié)構(gòu)從根本上決定了企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。從企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)上看，國有大股東會將過去的治理體制帶入新企業(yè)，其中，以黨委會為核心的“老三會”會被保留，而新企業(yè)也會按照公司法組建以董事會為核心的“新三會”，大量的案例表明，新老三會在功能上的沖突不可避免。從企業(yè)高管的選聘機(jī)制上看，國有企業(yè)的高管是由黨政組織和人事部門任免的，在規(guī)模較大的混合所有制企業(yè)中，這一機(jī)制是不會發(fā)生較大改變的。然而，對于非國有股東而言，將經(jīng)營能力更高的人選聘為企業(yè)高管是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖隆ｏ@然，新企業(yè)在高管選聘上兩類股東的爭奪與沖突在所難免。從決策機(jī)制上看，在面對一項(xiàng)決策時，國有企業(yè)通常要逐級上報(bào)，走完所有程序，在多層級的狀態(tài)下，完成一個決策往往要耗去很長時間，這極有可能錯失市場機(jī)會；而非國企不僅有著靈敏的市場嗅覺，而且其決策也靈活快捷。如果新企業(yè)不能將兩種不同的決策機(jī)制很好地融合，沖突終將爆發(fā)。再從企業(yè)的分配上看，國有股東在剩余分配上要體現(xiàn)對社會利益、長遠(yuǎn)利益的訴求，企業(yè)的內(nèi)部人也會強(qiáng)調(diào)私人控制權(quán)的收益；而非國有股東則會更看重投資的實(shí)際回報(bào)。

　　此外，黨的十八大以來，我們加大了反腐力度，一些國企高管因?yàn)楦瘮〖娂娐漶R，在這種情況下，新上任的企業(yè)管理層未必能夠迅速實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的全面管控，有的企業(yè)高管甚至在涉及企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的問題上畏手畏足，害怕?lián)蠂匈Y產(chǎn)流失的罪名，普遍采取觀望的態(tài)度。一些國企高管之所以對混改持消極態(tài)度還在于，擔(dān)心混改后一旦非國有資本控股，企業(yè)性質(zhì)就會改變，不僅自己失去了對企業(yè)的控制權(quán)，甚至自己的“準(zhǔn)官員”身份也難以保住。概言之，這些特殊因素也構(gòu)成了國有企業(yè)實(shí)施混合所有制的一些障礙。

 

結(jié)論和對策建議

　　根據(jù)以上分析，初步得到如下結(jié)論和政策建議：

　　第一，由于不同產(chǎn)權(quán)主體的稟賦各有優(yōu)勢且具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，因此，實(shí)施混合所有制具有客觀基礎(chǔ)。政府對于推進(jìn)混改的決心很大，這對于民營企業(yè)而言，蘊(yùn)含著大量商機(jī)。

　　第二，作為博弈過程，混合所有制從一開始就充滿了摩擦和沖突，并因此形成了混改的一些障礙。如果民營企業(yè)要準(zhǔn)備進(jìn)入混改，就必須得對這些障礙進(jìn)行仔細(xì)研究，并做好充分的心理和應(yīng)對的準(zhǔn)備。

　　第三，對于國企而言，必須丟掉讓非國有產(chǎn)權(quán)主體承擔(dān)改革成本的幻想，并在合作過程中與非國有產(chǎn)權(quán)主體不斷談判形并成合理的對價，只有這樣混改才有可能進(jìn)行下去。

　　第四，理論和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)證明，控制權(quán)的合理配置是混改成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。給予民營資本充分的控制權(quán)和話語權(quán)，就能驅(qū)使混合企業(yè)逐步走向正規(guī)。

　　第五，加大鼓勵民營資本參與混改的政策力度。一些有實(shí)力的大型民營企業(yè)、民間資本已經(jīng)成為國企混改的重要伙伴，其焦點(diǎn)在于解決控制權(quán)的合理配置問題?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是那些資本實(shí)力并不雄厚，但又有意參與混改的中小型民營企業(yè)、民間資本，如何將它們吸引到混改中來。本文認(rèn)為，通過設(shè)立混改基金模式吸引中小民營資本，是一個可行的辦法；此外，要在改制企業(yè)中設(shè)置民間資本的退出機(jī)制，也對于消除中小民營投資者的投資顧慮會起到很好的作用。

　　（作者系中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員 博士生導(dǎo)師 ）